確權頒證利農民物權登記利百姓真正讓農民吃上“定心丸”

　　我市農村土地承包經營權確權登記頒證工作穩步推進

　　眾所周知，改革開放36年，我國的改革是從農村土地制度開始的，也就是說改革一直是沿著深化農村土地制度的主線來進行的。改革進行這么多年，對中國的經濟社會發展都產生了深刻的影響。特別是2007年隨著《物權法》的頒布，農村土地承包經營權被明確為用益物權以后，怎么樣建立健全相關的登記制度，強化對農戶承包經營權益的保護，一直成為中央關注的問題，成為全社會關注的問題。2008年以后的中央一號文件都一直強調要求建立健全相關的登記制度，開展相關的試點工作。特別是習近平總書記在2013年中央農村工作會議上明確提出，建立土地承包經營權登記制度是實現農村土地承包關系穩定的保障，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”——

　　2015年省委1號文件明確提出：“全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，爭取3年左右基本完成確權頒證任務。”

　　2015年3月，根據《甘肅省人民政府辦公廳關于印發農村土地確權登記頒證工作方案的通知》精神，我市結合實際制定了《蘭州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，經市政府同意印發。

　　目前，全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作正在穩步推進。“土地確權”工作開展以來，全市農民高度關注，就許多政策性、現實性等共性問題，向有關部門及本報咨詢，今日本報就我市“土地確權”方案進行解讀，并就“土地確權”涉及的一些共性問題進行梳理和解答。

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　　我市“土地確權”《方案》解讀

　　為切實做好全市農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱“土地確權”)工作，根據《甘肅省人民政府辦公廳關于印發農村土地確權登記頒證工作方案的通知》(甘政辦發〔2015〕27號)精神，結合我市實際，制定了《蘭州市農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》。

　　·目標明確：2015年完成三縣確權工作，2016年全市基本完成

　　《方案》指出，農村土地確權工作要在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下，查清農村土地承包關系以及承包地面積、四至和空間位置等情況，依法完善農村土地承包合同和承包經營權證，健全農村土地承包經營權登記制度，建立農村土地承包經營權登記頒證信息管理系統，實現農村土地承包管理信息化，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

　　從2015年起，農村土地承包經營權確權登記頒證工作在全市全面推開。2015年完成永登、榆中、皋蘭三縣的確權工作，其余縣區完成三分之一的村的確權工作；2016年全市基本完成；2017年總結驗收。

　　·確權范圍：全市范圍內凡采取農戶家庭承包方式經營的耕地

　　《方案》明確，全市范圍內，凡采取農戶家

　　庭承包方式經營的耕地，都要進行確權登記頒證。對采取招標、拍賣、公開協商等方式承包的耕地，經當事人申請，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》等有關規定，予以確權登記頒證。村組集體建設用地、農戶宅基地、集體機動地、林地和草原等土地，不納入此次確權登記頒證范圍。農村土地承包經營權確權，原則上都要到戶到地，如確需確權確股不確地的，必須報省農村土地確權登記頒證工作領導小組審核同意。

　　蘭州市高新技術開發區所托管的連搭、定遠兩鄉鎮的確權工作，由榆中縣政府和高新技術開發區管委會共同完成。

　　·基本原則：把握政策、依法確權、規范登記、把握進度、注重質量

　　把握政策、確保穩定。開展農村土地確權登記頒證，是對現有土地承包關系的進一步完善，不能借機調整或收回農戶承包地。要以現有農村土地承包合同、證書、臺賬為依據，確認承包地權益歸屬。對個別村組群眾要求調地的，要按照法律政策規定，慎重把關，妥善處理。在尊重農民意愿的前提下，可采取先互換、再確權的方式，解決農戶承包地“細碎化”問題。對延包不完善、權利不落實和管理工作不規范的，依法予以糾正。

　　依法確權、規范登記。按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規開展農村土地確權登記頒證。有法律法規和政策依據的，按照法律法規和有關政策解決；沒有法律法規和政策依據的，采取民主協商、村民議決方式解決；對存在爭議和糾紛的，先依法解決爭議糾紛，再予以確權登記頒證。要按照規范的程序和標準開展確權登記，加強農村土地確權登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權益人的隱私。要實行程序、內容、方法和結果“四公開”，切實保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。

　　縣級為主、分級負責。土地確權工作實行屬地管理，層層落實責任。在省上的統一領導下，市級承擔組織領導和協調責任，縣鄉兩級承擔組織實施責任。

　　把握進度、注重質量。堅持質量優先，科學把握進度。充分利用現代空間信息技術，選擇符合國家標準規范、切合本地實際、農民群眾認可的技術方法，明確工作時間表和路線圖，提高工作效率。堅持進度服從質量，實行全程質量監控，注重關鍵環節，把好質量關口。

　　·方法步驟：權屬調查、審核公示、完善承包法律關系等七個階段

　　《方案》明確的方法步驟分為七個階段：

　　(一)準備工作階段：各縣區要結合各自實際，制定工作方案；及時進行宣傳動員、安排部署，充分調動廣大農民群眾參與的主動性；集中開展培訓；清理核查土地承包檔案；組織完成技術招投標；建立村組工作機構。

　　(二)權屬調查階段：調查確認發包方；調查確認承包方；調查核準農戶承包地法定權屬關系；測量核定承包地面積；規范填制權屬調查表格。

　　(三)審核公示階段：編制公示表；審核公示，《農村土地承包經營權調查信息公示表》經村組工作組和鄉鎮工作領導小組審核通過后，在村組范圍內進行張榜公示，公示期不少于7日；勘誤修正，在公示過程中，發包方和承包方對權屬調查結果提出異議的，應對相關問題重新進行核實、修正，并對核實、修正后的結果再次進行公示，公示期不少于7日；結果確認。

　　(四)建立數據庫和信息系統階段：建立數據庫；建立管理信息系統。

　　(五)完善承包法律關系階段：完善土地承包合同；建立健全登記簿；頒發土地承包經營權證書。

　　(六)成果整理階段：建立健全檔案管理制度；分類整理檔案資料；形成標準成果資料。

　　(七)檢查驗收階段：開展階段性檢查；開展確權成果驗收。

　　·保障措施：經費中央、省、市、縣分級承擔、不得向農戶收取任何費用

　　加強組織領導。縣區要將農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為深化農村改革的首要任務，納入縣區工作績效考核內容之中，加強組織領導，健全工作機構，明確工作責任，抓好組織實施。各鄉鎮作為開展土地承包經營權確權登記頒證工作的關鍵主體，也要成立以黨委或政府主要領導任組長的工作機構，選配業務骨干，充實工作隊伍，切實抓好人員、職責、辦公場所落實，確保工作順利進行。同時，市、縣區有關部門、單位要將土地確權作為雙聯工作的一項重要內容抓緊、抓好。

　　加強協調配合。市、縣區有關部門、單位要各司其職，各盡其責，形成密切配合、協作高效的工作機制。農業部門負責牽頭組織、統籌協調和政策指導；財政部門負責經費保障和資金使用的監督管理；國土資源部門要免費及時提供國土“二調”和集體土地所有權確權等成果資料；公安部門配合做好土地承包方身份、戶籍等調查工作；檔案部門負責農村土地承包檔案管理指導工作；政府法制部門負責研究完善有關法律法規及指導依法開展工作；婦聯指導做好農村婦女土地承包經營權益保障工作。

　　落實工作經費。農村土地確權登記頒證工作經費按照中央、省、市、縣分級承擔的原則，納入各級政府年度財政預算，不得向農戶收取任何費用。中央財政每畝補助10元，省級財政每畝補助5元，從2015年起，分三個年度安排，市級財政給予一定補助，不足部分由縣區財政納入預算全額承擔，以保障土地確權工作的順利完成。

　　加強指導檢查。建立健全土地確權工作定期報告制度。

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　　農村土地承包經營權確權登記頒證問題解答

　　據各地在土地確權登記頒證試點工作中反映和省農牧廳調研的情況，對農村土地確權登記頒證工作中發現的問題，省農牧廳農經處整理歸納出了7類62條共性問題，并根據有關法規政策，結合各地前期試點工作經驗，提出了解決問題的指導意見。結合我市實際，本報選擇關注度較高的部分問題進行刊登。同時，隨著全市“土地確權”工作的全面推開，還可能會出現許多新的問題。在實際工作中，各地要準確把握中央提出的“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的基本原則，依法妥善解決出現的問題。

　　·關于農村土地確權工作主要政策問題

　　1.如何確定農戶家庭承包經營土地的承包期限？

　　《農村土地承包法》等國家有關法律政策明確規定：農村土地二輪承包期限30年，有明確的法律政策依據，不宜輕易調整變動。根據《甘肅省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》(甘政辦發〔2015〕27號)確定的：把握政策、確保穩定的基本原則，這次開展的農村土地確權工作，是對農村土地二輪承包關系的補充和完善。因此，在農村土地確權工作中，農戶家庭承包經營土地的期限，仍依據農村土地二輪承包合同規定的期限確定。在具體執行中，新簽訂的土地承包經營合同期限和新頒發的承包經營權證書有效期限，應確定為確權登記頒證之日起至農村土地二輪承包到期之日止，同時，在新的土地承包經營合同、證書和承包經營權登記簿中，將原有農村土地二輪承包期限起止時間作為備注事項，予以注明或登記。

　　2.解決農村土地承包歷史遺留問題應遵循哪些原則？

　　《甘肅省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》(甘政辦發〔2015〕27號)和農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)明確規定，對土地權屬爭議問題，要按照“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的原則依法妥善解決。有法律法規和政策依據的，依據法律法規和有關政策解決；沒有法律法規和政策依據的，采取民主協商、村民議決方式解決；對存在爭議和糾紛的，先依法解決爭議糾紛，再予以確權登記頒證。

　　3.如何解決農戶承包地四至不清、地塊不實的問題？

　　根據《甘肅省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》(甘政辦發〔2015〕27號)和農業部頒布的《農村土地承包經營權調查規程》等有關政策精神，要在全面收集整理農村土地承包經營合同、證書和登記簿等法律文件，查清上述法律文件中確定的農戶家庭承包地法定地塊位置和四至的基礎上，組織承包經營農戶及其承包地四至相鄰農戶對其承包地位置、四至及相鄰關系進行實地指認，并登記簽字確認，對指認后的農戶承包地位置、四至及相鄰關系等信息進行公示審核，依據公示后無異議的農戶承包地位置、四至及相鄰關系等信息，簽訂農村土地承包經營合同，頒發承包經營權證書，在農村土地經營權登記簿登記備案。對實際確認的承包地地塊位置和四至與原承包合同等法律文件中登記不一致的，應在相關法律文件中進行備注說明或登記。

　　4.土地確權登記頒證后的承包地面積是否影響農村惠農政策？

　　農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)和《甘肅省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》(甘政辦發〔2015〕27號)明確規定：土地確權登記查實的承包地“實測面積不與按農村二輪土地承包面積確定的農業補貼基數、農民籌資籌勞標準掛鉤，嚴禁借機增加農民負擔”。

　　·關于農村集體土地所有權主體變更的問題

　　5.農村集體經濟組織性質變更問題如何處置？

　　根據農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)關于“土地承包經營權變更、注銷登記”的有關規定，對“村改居”等工作中農村集體經濟組織性質已變更為城市社區居民委員會，其所屬的農村集體經濟組織成員身份已轉變為城市居民，但仍采取家庭承包方式經營的集體土地，應由承包農戶所屬的城市社區居民委員會提出集體土地所有權變更登記申請，經所屬城市街道辦事處審核同意后，報縣(市、區)農村土地承包管理部門審核同意后，依法辦理變更登記，并記載于農村土地承包經營權登記簿。

　　6.農戶承包地全部或部分被國家征用的如何確權登記？

　　根據《土地管理法》、《農村土地承包法》和農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)精神，對承包地全部被國家征用的農戶，應依法辦理承包經營權注銷登記；承包地被國家部分征用的，應將被征用部分從承包土地地塊和面積中減除后，辦理農戶土地承包經營權變更登記，對未征用部分，根據實測面積和確認四至、空間位置等結果，據實確權登記頒證。

　　·關于農戶家庭居住地變更的問題

　　7.家庭人口全部遷入城市居住且戶籍關系全部遷入城市的農戶承包地如何確權登記頒證？

　　根據《農村土地承包法》第二十六條規定：對家庭人口全部遷入城市居住且戶籍關系全部遷入城市的農戶，應按照戶籍關系遷入城市的規模不同，區分兩種情形確定是否依法收回其家庭土地承包經營權：

　　(1)根據《農村土地承包法》第二十六條規定：承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉，按照其原有農村土地承包關系，依法確權登記頒證。農戶自愿申請交回承包地的，可依法收回其家庭土地承包經營權。

　　(2)根據《農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。但根據2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)作出的：“進城落戶農民是否有償退出‘三權’，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”等政策精神，對全家戶籍關系遷入設區的市的農戶,原則上應保留其家庭土地承包經營權，按照其原有農村土地承包關系，依法確權登記頒證。農戶自愿申請交回承包地的，可依法收回其家庭土地承包經營權。

　　·關于農戶家庭土地承包經營權主體變更的問題

　　8.如何確認登記農戶家庭土地承包經營權共有人？

　　根據農業部頒布的《農村土地承包經營權調查規程》規定，確認登記農戶家庭土地承包經營權共有人，原則上應以實施土地確權登記之日為時點，以戶口簿和婚姻、戶籍登記或其他證明資料中的農戶家庭成員信息為依據，實施土地確權登記之日前戶籍簿登記在冊的所有家庭成員，原則上均應確認登記為共有人。對戶口暫時外遷的現役軍人和在校學生，仍應確認為共有人；對農村土地二輪承包時為農戶家庭土地承包人，但農村土地二輪承包后戶口外遷的家庭成員，應由其他家庭成員征求本人意見，由其本人提供是否愿意保留共有人身份的書面意見，并據此在承包經營權登記簿中對其是否放棄承包地和承包人身份等情況予以準確記載。對農村土地二輪承包時為農戶家庭土地承包人，但農村土地二輪承包后死亡的家庭成員，應依法辦理其承包經營權注銷登記，但不應核減該農戶家庭承包地面積。

　　9.在土地確權中能否在全村范圍內進行土地調整？

　　實施農村二輪土地承包后，國家長期堅持“增人不增地、減人不減地”、土地承包關系30年不變的政策，部分農戶由于家庭人口增加，人地矛盾突出，由此提出了土地承包分配不公，要求在全村范圍內重新調整土地的訴求。對這一問題，應按照《甘肅省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》確定的“把握政策、確保穩定”政策原則，在加強對農民群眾的法律政策宣傳，糾正其錯誤觀念的前提下，嚴格執行法律政策，嚴禁以人地矛盾突出為由，在全村范圍內收回承包地重新分配的行為。對部分有集體機動地等可分配土地的村組，對群眾提出調地要求的，可依照《農村土地承包法》的規定，采取民主協商、村民議決方式解決。

　　10.農戶已流轉的承包地如何確權登記頒證？

　　根據《農村土地承包法》關于農村土地承包經營權流轉的相關規定，最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2006〕6號)等法律政策，對農戶已流轉的承包地應區分不同情況進行確權登記頒證：

　　(1)以互換、轉讓方式流轉的承包地，流轉雙方簽訂書面流轉合同的，由當事人向村組集體經濟組織提出申請，按照合同約定，對土地流出戶辦理土地承包經營權注銷登記，將流轉土地承包經營權確定給土地流入農戶，并予以確權登記頒證；沒有書面協議的，由雙方就土地流轉意向達成一致，補簽土地流轉合同后，由當事人向村組集體經濟組織提出申請，按照合同約定，對土地流出戶辦理土地承包經營權注銷登記，將流轉土地承包經營權確定給土地流入農戶，并予以確權登記頒證；對土地互換有爭議的，待爭議解決后再確權登記頒證。

　　(2)以轉包、出租、入股等方式流轉的承包地，土地承包經營權歸原承包農戶，以原承包農戶為承包經營權主體，按照原有農村土地承包關系，依法確權登記頒證。

　　·關于農戶家庭承包地性質變更的問題

　　11.農戶私自搶種的集體機動地如何確權登記頒證？

　　根據《農村土地承包法》第二十八條、第六十三條，《民法通則》第四十七條、第一百一十七條規定，村組集體經組織依法預留的機動地，由集體統一經營管理，按照法定程序由村民會議審議同意后，可依法承包給農戶。未經法定程序審議，農戶私自搶種的集體機動地，對其承包經營權依法不予確權登記頒證，由集體收回統一經營管理。

　　12.將自留地、經濟園地、承包地等轉變為宅基地、廠房或其他設施等建設用地的如何確權登記頒證？

　　根據《農村土地承包法》第十七條第一款和第六十條，以及《土地管理法》第六十二條和第七十四條規定，農戶或流轉土地經營戶經依法批準，將承包地轉變為建設用地的，應由當事人申請，依法辦理土地承包經營權注銷登記，將已轉變為建設用地的面積從農戶承包地面積中核減；未經批準，違法占用自留地、經濟園地、承包地等集體耕地，私自擴大宅基地建設面積，或將耕地轉變為非農建設用地的，應查清其非法占用耕地情況后，移交國土資源行政主管部門依法處置。對國土資源行政管理部門依法糾正，要求恢復為耕地的，應按照原有農村土地承包關系，予以確權登記頒證。

　　13.農戶撂荒土地如何確權登記頒證？

　　根據《土地管理法》第三十七條規定，承包戶全部或部分棄耕、撂荒的土地，原則上按原農村二輪土地承包關系確權登記。對經依法批準，村組集體經濟組織已依法收回，并重新發包給第三人的，以重新發包后的農戶為主體，予以確權登記頒證。對經依法批準，村組集體經濟組織已依法收回，但沒有重新發包的，納入集體機動地管理。對未經依法批準，村組集體經濟組織已收回，并重新發包給第三人的，原則上應按原承包戶承包關系予以確權登記頒證；重新發包后的第三方不愿退回承包地，存在爭議的，可由原承包戶與第三方協商，以協商確定的承包經營農戶為主體，進行確權登記頒證；仍存在爭議的，可由當事雙方任意一方申請，通過依法調解、仲裁或訴訟等方式確定承包經營權主體后，再進行確權登記頒證。對未經依法批準，村組集體經濟組織已收回并沒有重新發包的，應按照原承包關系予以確權登記頒證。

　　·關于農戶承包地空間位置變更的問題

　　14.如何解決農戶承包地零碎零散問題？

　　根據中共兩辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發[2014]61號)精神，對實施農村土地二輪承包時，由于土地質量不均等原因，導致的農戶承包地零碎化和零散化問題，可采取農戶之間承包地互換流轉方式，實現農戶承包地集中并地。在具體實施中，應由承包農戶自愿向所屬農村集體經濟組織提出互換變更申請，經所屬農村集體經濟組織成員會議審議同意后，由所屬農村集體經濟組織報經鄉鎮人民政府和縣級農業行政主管部門審核批準后，由鄉鎮人民政府和縣(區、市)農村土地承包管理部門依法辦理土地承包經營權變更登記手續，并記載于土地承包經營權登記簿。

　　·農村土地承包管理檔案資料不全的問題

　　15.農村土地承包管理中證、賬、地不相符問題如何處置？

　　農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)規定，對原有農村土地承包管理中證、賬、地不相符的承包地，應以這次土地確權實測的承包地面積、四至和空間位置為依據，確認農戶承包經營權，簽訂土地承包合同，頒發承包經營權證書，辦理承包經營權變更登記，并對原有土地承包信息以附錄備注形式登載入土地經營權登記簿。

　　16.農村二輪土地承包時發包方與農戶未簽訂承包合同、未頒發經營權證書的問題如何處置？

　　根據農業部等6部門《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》(農經發[2011]2號)提出的“保持穩定、尊重歷史、照顧現實、分類處置的原則”精神，對農村二輪土地承包時因歷史原因，發包方與農戶未簽訂承包合同和頒發經營權證書的承包地，應在查清當前農戶土地承包實際情況的基礎上，以查實的農戶承包地情況為依據，由發包方與農戶協商確定農戶家庭土地承包關系，協商無異議的，補簽土地承包合同，補發承包經營權證書，補充完善承包經營權登記備案手續。有異議的，應提交村民會議審議，采取民主協商、村民自決的方式，依照法定程序，確定農戶家庭土地承包關系后，再進行確權登記頒證。